对历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷的处理

【裁判要旨】如果具体行政行为的内容系对历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷所作的处理，根据最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第3条规定，当事人以该具体行政行为侵犯其合法权益为由提起行政诉讼的，人民法院依法不予受理。
【案情】上诉人（原审被告）：苍南县人民政府。
被上诉人（原审原告）： 徐勤书。
原审第三人：苍南县赤溪供销合作社。
1985年2月15日， 徐勤书与浙江省苍南县赤溪供销合作社签订协议，其中载明徐勤书的父亲徐观富于1958年将涉案房屋折价入股赤溪供销社，并约定赤溪供销社赔偿3500元给徐勤书，拆建后的涉案房屋归赤溪供销社所有和使用。徐勤书于1985年4月15日领取房屋赔偿费3500元， 于1985年5月20日领回股金400元。1992年2月11日，苍南县人民政府针对赤溪区公所《关于徐勤书的私房问题的处理意见》作出《关于对徐勤书赤溪房产问题的批复》（苍政发［1992］40号），认为赤溪供销社同徐勤书签订的产权转移协议有效，该房产权应属赤溪供销社所有。2011年11月28日，苍南县供销合作社联合社向徐勤书作出《关于“关于要求退还赤溪镇中街徐观付（富）所有的两间平房的报告” 的复函》。2012年2月7日，徐勤书针对该批复向温州市中级人民法院提起行政诉讼。
【审判】浙江省温州市中级人民法院
经审理认为，被诉批复虽是被告苍南县人民政府针对赤溪区公所《关于徐勤书的私房问题的处理意见》作出的批复，但苍南县供销合作社联合社在《关于“关于要求退还赤溪镇中街徐观付（富）所有的两间平房的报告”的复函》中将该批复内容告知原告徐勤书，已将批复内容对外公开，且该批复对徐勤书的权利义务产生实际影响。被告认为被诉批复属于内部批复而对外不产生实际影响的理由不能成立。另外，被诉批复不属于最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》（法发［1992］38号）第3条规定的情形，故徐勤书对被诉批复提起的诉讼属于行政诉讼受案范围；原告徐勤书于1985年2月15日与浙江省苍南县赤溪供销合作社所签订的是有关涉案房屋的产权归属及相关赔偿等问题的协议，被告苍南县人民政府并不具有对该协议的效力及涉案房屋产权的归属进行确认的法定职权。被告作出的被诉批复确认赤溪供销社同徐勤书签订的产权转移协议有效以及该房产权应属赤溪供销社所有，属超越职权，应予以撤销。据此，依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第4目的规定，判决撤销被告苍南县人民政府于1992年2月11日作出的苍政发［1992］40号《关于对徐勤书赤溪房产问题的批复》。
宣判后，原审被告苍南县人民政府不服，提起上诉。诉称：一审法院认为被诉批复是对赤溪供销社与徐勤书之间签订的协议的效力进行确认并对协议中涉及的房屋产权归属进行确认，进而认定上诉人的被诉批复行为超越了法定职权，一审法院的这一认定没有事实依据；被诉批复是行政机关的内部行为，内容虽涉及争议房产，但并不直接拘束被上诉人，对被上诉人实际利益没有直接影响，不属于行政诉讼受案范围，应驳回被上诉人的起诉；被诉批复属于处理历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷案件，依据最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》（法发［1992］38号）第3条规定，不属于人民法院受案范围。故，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人徐勤书的起诉。
被上诉人徐勤书在法定期限内未提交答辩意见， 其在庭审中辩称： 原审认定被诉批复属行政诉讼受案范围是正确的。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项只是排除了对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，也就是说，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》可以推出： 对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为， 不属于行政诉讼的受案排除范围。本案被诉批复虽是上诉人苍南县人民政府针对原赤溪区公所作出的批复， 但其实质是针对特定对象所作的批复， 已经侵害了答辩人的合法权益， 对答辩人的权利义务产生实际影响， 所以本案的批复行政行为具有可诉性。至于上诉人所称被诉批复未对外公开根本站不住脚， 上诉人在作出该批复当时就已抄送有关部门， 其中也包括房产局等职能部门， 所谓的不属于行政确权行为的上诉理由更是经不起推敲， 因此原审法院认定被诉批复属于行政诉讼受案范围是正确的。另外，最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第3条对本案被诉批复也不适用。该通知第3条所谓“属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷”只指因行政指令、单位内部建房、分房等而引起的房产纠纷，而本案被诉批复明显不属于上述情形。最后，原审认定被诉批复超越职权应予撤销，适用法律正确。
行政职权是为了履行国家管理职能而由法律授予行政机关的职责和权限， 各行政机关只能在法律法规授权范围内进行管理， 越权无效是行政法的基本原则。本案上诉人苍南县人民政府并不具有对协议的效力及涉案房屋产权的归属进行确认的法定职权， 其作出的被诉批复确认协议的效力，即产权应属原审第三人苍南县赤溪供销合作社所有， 显然超越了法定职权， 原审判决予以撤销正确。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据， 二审法院应依法驳回上诉。
浙江省高级人民法院经审理认为，上诉人苍南县人民政府针对原赤溪区公所《关于徐勤书的私房问题的处理意见》作出了苍政发［1992］40号《关于对徐勤书赤溪房产问题的批复》。该批复的内容系对历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷所作的处理，根据最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》（法发［1992］38号）第3条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，人民法院依法不予受理。故原审法院以上诉人作出的被诉批复行为属于超越职权为由，撤销上述批复，属认定事实不清，适用法律错误。上诉人认为被诉批复不属于人民法院受案范围的上诉理由成立，本院予以采纳。据此裁定：一、撤销温州市中级人民法院（2012）浙温行初字第11号行政判决； 二、驳回被上诉人徐勤书的起诉。
【评析】
本案的焦点问题在于：被诉批复行为是否属于行政诉讼的受案范围以及行政机关是否超越了法定职权。
一、被诉批复行为是否属于行政诉讼的受案范围
从案件的缘由、形成过程来看，本案可以追溯到1958年，被上诉人徐勤书的父亲徐观富将涉案房屋折价入股到苍南县赤溪供销合作社，1985年被上诉人徐勤书与原审第三人苍南县赤溪供销合作社就涉案私房问题的处理签订了协议， 之后徐勤书领取了相关的房屋赔偿金和股金。1992年徐勤书认为协议存在欺诈， 通过信访等形式要求政府予以解决。原赤溪区公社为了解决该纠纷， 请示苍南县人民政府， 苍南县人民政府遂作出了被诉批复行为。在本案中， 苍南县有关部门对涉案私房实体处理上与1983年中央统战部、商业部共同制定的《关于索要、强占原公私合营企业、合作商店营业用房问题的处理意见》的精神是一致的。该《意见》第一条规定：“……公私合营企业的资产（包括原来核定投资的房屋） 已属国家所有，不应退给本人，这是党和国家的既定政策，不能改变。至于一九八○年从原资产阶级工商业者中间区别出来的劳动者的股金，按照中发［1979］84号文件的规定‘以后再议’。无论以后股金如何处理， 原则上也不退还已入股的营业用房等实物。原业主不得以任何理由要求退还……。”根据上述情形， 笔者的倾向性意见是将该争议定性为历史遗留的落实政策性质的房产纠纷。因此，对此类问题的处理应遵循最高人民法院相关的司法解释和文件的精神进行。1987年最高人民法院、城乡建设环境保护部共同制定的《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》中规定：“人民法院在审理房屋案件中， 遇到有关落实私房政策的案件，如：私房因社会主义改造遗留问题， 文革期间被挤占、没收的私人房产问题，建国初期代管的房产问题， 落实华侨、港澳台胞私房政策问题等，应移送当地落实私房政策部门办理。”1992年最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第3条规定：“ 凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉， 可告知其找有关部门申请解决。”综上，对于行政机关为处理历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷所作的具体行政行为不应属于人民法院行政诉讼的受案范围。
此外，本案上诉人在上诉理由中提到的“被诉批复是行政机关的内部行为， 内容虽有涉及争议房产，但并不直接拘束被上诉人”，笔者认为，该种观点不能成立。被诉行为是否可诉，不能只从行为的形式上看，例如本案中的被诉行为是以批复的形式出现，这并不意味着所有的批复都是内部行为，而是要看该行为是否实际影响到了相对人的权利和义务。如果被诉行为对相对人权利义务产生实际影响，那就是可诉的。因为本案中对该问题的争论并不影响案件的最终处理，所以本文不再赘述。
二、行政机关是否超越了法定职权
行政机关是否超越了法定职权，这个问题实际上就是苍南县人民政府作出被诉批复行为是否具有职权依据。根据前文提到的1987年最高人民法院、城乡建设环境保护部《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》和1992年最高人民法院《关于房地产案件受理问题的通知》第3条的规定，对于这些历史遗留的落实政策的纠纷，主要是向有关部门要求解决，而县级人民政府作为一级政府，负有处理本行政区域内各类行政管理事项的职责，解决历史遗留的落实政策的纠纷也是其职责之一。从另一方面讲，本案的产生和发展都是基于处理历史遗留问题的政策进行的，其职权依据来源于政策，而不是法律、法规，此时如果一定要用职权法定原则去评判行政机关的行为，必然会产生不兼容。此外，人民法院在审理此类案件时应本着尊重历史的态度，尊重行政机关对历史遗留问题的处理，不应将司法审查的臂膀伸得过长。笔者认为，将现代意义上的依法行政原则用于审查存在历史遗留问题的行政纠纷之中是不合适的。综上，一审法院以被诉批复行为没有法定的职权依据认定其超越职权，属认定事实不清，适用法律错误。（作者：马良骥）                                                                                             


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